前海合作区条例施行8年后启动重大修订

发布时间 2019-06-17

  “经过八年实施,《合作区条例》的部分规定已经难以适应前海合作区的实际需要,面临修订。比如,《合作区条例》关于法定机构管理体制的规定不够完善,导致前海管理局在实践中异化成‘四不像’机构,出现‘孤岛效应’。”

  ———关于《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》(修订征求意见稿)的起草说明)

  《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》(以下简称《合作区条例》)时隔八年迎来全面修订,南都记者留意到,作为前海基础性立法的前海《合作区条例》将迎来重大修订,修订内容触及多个新领域,包括前海法定机构管理体制有望进一步优化与完善。与此相关的是,另一项涉及前海的基础性立法《深圳经济特区前海蛇口自贸片区条例(征求意见稿)》已于近期公布,其中明确前海蛇口自贸片区管委会为深圳市政府的派出机构,但按法定机构运作。据悉,有关条例的制定或修订,旨在巩固前海既有改革创新成果,并为前海进一步改革创新提供有力的法治保障。备受外界关注的是,《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例(修订征求意见稿)》(以下简称《合作区条例(修订征求意见稿)》的起草说明中,在论述条例修订的必要性时,以前海法定机构管理体制为例指出,由于现有条例关于法定机构管理体制的规定不够完善,导致前海管理局在实践中异化成“四不像”机构,出现“孤岛效应”。

  2011年7月6日,《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》(以下简称《合作区条例》)发布,依照条例,前海管理局成为前海的法定机构,并根据《合作区条例》和《深圳市前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》有关规定履行相应行政管理和公共服务职责。

  作为当时深圳市法定机构改革创新试点单位,前海管理局也是内地法定机构设立的第一个“吃螃蟹者”。前海管理局首任局长郑宏杰曾表示,前海管理局有别于一般的开发区、官方行政部门,是企业化的政府,不是政府的企业,它是通过立法的形式,被赋予一定的行政管理权限及社会公共服务职能,并通过市场化运作、企业化管理来达到提高效率、增加透明和节约成本。

  前海作为“粤港澳深度合作示范区”,其法定机构的运作顺理成章地借鉴了香港的模式。上世纪80年代开始,特区政府开始推行法定机构执行公共服务的模式,典型案例包括香港旅游发展局、机场管理局,法定机构的诞生不仅增加了机构管理运作的灵活度,在处理一些商业化、不便于在体制内操作的任务方面,优势明显。从一片滩涂到如今深圳的城市新中心,法定机构改革创新带来的优势也让前海发展初期避开了运作机制方面,特别是跨境事务衔接、制度突破创新等方面的不少障碍。

  但相较上述两家固定职能设置法定机构而言,作为前海合作区法定机构的前海管理局和政府部门、事业单位、企业与民间组织有相似之处又“四不像”,它作为一种特色鲜明的公共管理和公共服务组织形态,能够将上述各种组织形态的优势集中起来,尽可能避免它们的缺陷,但同时,前海管理局也面临自身定位与责权限相对模糊带来的发展掣肘。

  《合作区条例》发布之初,全国政协委员、香港特区政府中央政策组顾问邵善波在谈及前海管理局未来运作发展时就曾表示,以法定机构模式运作的前海管理局,其职责与权限的界定必须仔细考虑。经过八年的实施,如今,《合作区条例》的部分规定已经难以适应前海合作区的实际需要。

  南都记者留意到,社会上对于前海管理体制的关注和讨论由来已久。早在2015年,由深圳创新发展研究院发布的《前海热中的冷思考———对前海开发建设的几点建议》中就关注到了前海管理体制的问题,指出前海管理局作为法定机构,在实践中要重视避免政企合一、政事合一的问题。2017年,民建深圳市委会曾提出一份《关于前海蛇口自贸片区体制机制创新的提案》,该提案中指出,前海管理局作为法定机构,在实际运作中,存在性质异化与职权混杂的问题,前海管理局不仅需要负责前海合作区的开发建设,还要承担行政管理和公共服务职责,行政色彩较浓,兼具政府、事业单位、法定机构、企业等特点。该份提案就优化前海蛇口自贸片区体制机制提出了多项建议,被评为了2017年度深圳市政协优秀提案。

  需要指出的是,对于现实中前海管理局兼具多重角色的问题也不应片面看待,前海的发展从一张白纸起步,目前处于大开发大建设的阶段,前海管理局以法定机构的模式负责区域开发治理,实践中与众多只专注于某种职能/某个领域的法定机构存在非常大的差异,前海管理局工作点多面广量大,兼具多重角色某种程度上亦是出于现实所需。

  对于为何前海管理局在实践中会出现“孤岛效应”,香港“一国两制”研究中心研究总监方舟分析,从属性层面来说,前海合作区既不是一级区政府,也不像其它开发区,而前海管理局从机构性质上看也与开发区管委会不同,它不拥有独立的财政权。在实际落实层面,香港的法定机构其实包含很多不同的类型,但这样的模式在应用到前海的时候,出于深圳的实际情况考虑,做出了之前的尝试选择,“前海管理局早期的模式实际上是一种探索,但在实践的过程中,会逐步发现仍然存在不少问题。”

  为了打破前海管理局当前面临的“孤岛”困境,解决实践中存在决策责任不明、效率不高等问题,《合作区条例(修订征求意见稿)》中提出,前海合作区将在沿用法定机构管理模式的基础上,将前海管理局名称模糊化为前海管理机构,并借鉴香港法定机构的成熟经验,将法定机构通行的理事会决策机制引入,设立前海管理理事会,重大决策表决机制的引入,将使前海发展的现实情况与实践操作的灵活性相结。

  在前海的治理结构、管理体制方面,香港本港台最快开奖,此次修订的一个重要目的是要让法定机构更像法定机构,以求破解所谓“四不像”现状。

  根据《合作区条例(修订征求意见稿)》,作为前海合作区法定机构的前海管理局,其名称将模糊化为“前海管理机构”,为避免限制实践操作的灵活性,该法定机构管理模式不作限定,也可以为管委会或其他机构模式。比如,香港、新加坡等地的法定机构一般设有理事会作为决策机构,且法定机构在用人、财务管理等方面有较大自主权和灵活性,此次条例修订新增了有关前海管理机构理事会的规定,进一步调整明确了前海管理机构在人财物方面享有的权限,还进一步厘清了前海管理机构在开发建设方面的权限。

  中国(深圳)综合开发研究院常务副院长郭万达告诉记者,前海管理局最初的定位便是前海合作区的法定机构,由于在长期实践的过程中,并没有完全按照真正的法定机构来运行,此外,前海管理局也不像国内的其他几种管理机构的形式,如政府、国企或者事业单位,因此,被指出在实践中异化成“四不像”机构。谈及当前前海管理局面临的“孤岛效应”,郭万达指出,这其实是在全国没有先例、也没有相同属性的管理机构的情况下,前海管理局在实践中遇到与现有机制相矛盾的问题,“这无疑制约了它的发展”,而此次改革意味着前海管理局朝着一个“真正”的法定机构方向发展。

  在中山大学岭南学院经济学系教授林江看来,“前海管理机构”的名称较为中性,它淡化了前海管理局的“官方属性”和“商业角色”,意在其虽然作为治理机构,却更具有包容性,这一举措也与制度创新相吻合,可以帮助最大限度地吸引社会民间资源和人士,参与到前海的建设和管理中。

  从行政区划来看,前海片区位于南山区辖区之内,根据《合作区条例》,前海管理局具体负责前海合作区的开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作,而南山区承担前海合作区的行政管理职责。但由于前海身兼深港合作区、自贸区的特殊属性与相对独立性,长期以来,在法律条例层面,片区的公共服务与社会管理职能等方面都没有明确的界定。因此,通过条例修订,进一步理顺前海管理机构与市区政府及相关部门的工作关系,也是前海管理局试图打破“孤岛效应”的一个重要抓手。

  此次发布的《合作区条例(修订征求意见稿)》中指出,前海管理机构在建立一级财政及独立金库的同时,其职责上也增加了产业发展、公共服务、法治建设等内容。同时,前海合作区内的治安管理、安全生产等社会管理职能则由辖区政府及其相关部门负责。

  记者了解到,早在今年2月,南山区就发布了关于《深圳市南山区设立及调整街道办事处》方案征求意见的公告,该方案中指出,由于前海片区的管理模式和南山街道传统的模式不一致,前海片区内的行政管理体制不顺,交叉管理、管理真空两种情况同时存在。为解决该问题,南山区计划设立前湾街道办事处,一方面实现国家的前海发展战略在基层的行政架构承接,另一方面为前海管理局减负,有利于将前海打造成为粤港澳大湾区区域发展主引擎。

  中国(深圳)综合开发研究院金融与现代产业研究所所长刘国宏告诉南都记者,前海管理局变更为“前海管理机构”,在职责上出现了变化,也反映了此前前海管理模式存在一些权责不对等、不分明的情况,现在的规定扩大了前海管理机构职权和责任,也明确了南山辖区政府的负责事项。而独立财政权的获得,也大大提升了前海合作区的自我激励性。

  增加产业发展、公共服务、法治建设等职责。明确合作区内治安管理、安全生产等社会管理职能由辖区政府及其相关部门负责。

  其职责包括:研究审议前海合作区经济社会发展规划、年度工作报告;制定和修改理事会章程、议事规则;审议财务预决算报告;审定机构设置、薪酬标准、福利待遇;审定下属一级企业的设立、注销;理事会章程规定的其他职责。

  理事长由市政府任命,前海管理机构正职负责人为执行理事长,其他理事由理事长从政府代表、行业代表、有关专家以及港澳人士中提名,市政府任命。

  前海管理机构实际已逐步承担起区内社会管理、经济发展、规划建设等准一级政府职能,现有财政管理体制已满足不了实际管理工作需求。合作区财政预算收入全部来源国有土地出让返还收入及其置换一般公共预算收入,无税收收入。此模式会随着前海土地存量日渐减少而不可维继。而合作区内绿化、保洁、消杀、公共设施管养、道路管养等需政府财政公共预算保障事务均由前海管理机构承担。随着前海合作区党工委正式成立,合作区已具备新区一级财政的雏形与基础。

  解决前海合作区目前决策链条长导致的决策效率低等问题。对部分功能较完备的内设机构相应重组为具有独立法人资格的职能局。

  值得注意的是,尽管《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例(修订征求意见稿)》起草说明中提出了“四不像”机构的问题,但《合作区条例(修订征求意见稿)》正文在将前海管理局模糊化为前海管理机构的同时,仍明确前海管理机构是实行企业化管理但不以营利为目的的履行相应行政管理和公共服务职责的综合型法定机构,具体负责前海合作区的开发建设、运营管理、产业发展、制度创新、公共服务、法治建设、社会治理等工作。上述法定机构前的“综合型”是此次条例修订时增加的,未来前海管理机构仍要履行多种职责。

  南都记者留意到,前海深港现代服务业合作区条例推进修订的同时,2011年10月起施行的《深圳市前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》此前已完成立法后评估,并启动了修订工作,未来该办法修订后对于前海管理机构的职责和运作等会有新的更细化的规定。

  根据已发布的前海合作区条例修订征求意见稿,未来前海管理机构将设立理事会,引入法定机构通行的理事会决策机制,但考虑到现实中,深圳已设有由市领导挂帅的前海深港现代服务业合作区与前海蛇口自贸片区开发建设工作领导小组,条例修订又对理事会的决策职责有所限定,比如审定机构设置、薪酬标准、福利待遇,审定下属一级企业的设立、注销等,而未来有关体制机制创新、重大投资等重大事项仍由领导小组进行决策。需要指出的是,前海管理机构理事长将由市政府任命,前海管理机构正职负责人为执行理事长。

  在人事权限方面,前海管理机构根据前海合作区的发展情况,按照精简高效、机制灵活的原则,自主决定机构设置、用人规模、职位设置、人员聘用、薪酬标准和福利待遇,未来前海管理机构理事会负责审定机构设置、薪酬标准、福利待遇,前海管理机构还拟设薪酬委员会,意味着前海管理机构在人事管理、薪酬机制等方面有更大的自主决定权,但前海管理机构正职负责人、副职负责人以及其他参与分管的负责人由市政府按规定程序任命。

  本次《合作区条例》修订中,前海的法定机构系改革重点,除了名称上的变化,实际上也有诸多触及新领域的改变;又如在前海合作区内设立一级财政和金库等,从另一个角度来说,改变和一定意义上说明了前海合作区具备了新区一级财政的雏形与基础,同时也表示前海管理机构在资金的使用上的灵活性与自由度将会提高。

  在郭万达看来,这些改革实际上也是在把理事会的机制“做实”,让其拥有真正的决策权,这些举措实际上也意在让其更像一个法定机构。同时,他指出,坚持法定机构的发展方向,也意味着前海不会往行政区的方向发展。

  “在过去,前海合作区在公共服务方面可能要依托蛇口自贸区的帮助。如果拥有了建立一级财政及独立金库,前海管理机构也要相应地承担起提供公共服务如医疗、教育等方面的职能,所以它的职责会新增这些方面的内容。”林江认为,前海财政管理体制的变化,其实意味着前海管理局在实际层面开始逐步承担起区内的准一级政府职能。

  前海管理机构是区域治理型法定机构,2019年一般公共预算达40多亿元,这与许多专注于某种职能/某个领域的法定机构也存在差异,《合作区条例(修订征求意见稿)》新增了财政管理的规定,提出市政府应当在前海合作区探索建立与管理体制机制相适应灵活高效的财政管理体制,建立一级财政及独立金库,为前海合作区的建设、管理等提供全方位的财政保障。该消息一经传出,随即引发部分民众对前海可能出现“卖地冲动”的担忧。

  “建立一级财政及独立金库,并不意味着可以随便卖地,在前海空间小、土地紧张的情况下,市里面还有部门进行土地政策的管治,此外,前海用地有清晰的产业导向,并不是房地产主导的,这一方向也决定了前海不会轻易出现‘卖地潮’,因此不必过于担心这个问题。”中国(深圳)综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁表示,随着《前海深港现代服务业合作区土地租赁管理办法(试行)》的出台,前海管理机构对于土地的管理和规划也在加强,在外界对“卖地潮”的担心之下,管理办法的出台可以对土地使用多一重保障和监督。

  据了解,此前,前海财政预算收入来源于国有土地出让返还收入及其置换一般公共预算收入,无税收收入,此次条例修订的有关说明中也指出,此种模式会随着前海土地存量日渐减少而难以为继,特别是未来前海不少方面的支出仍会增加。未来前海的财政如何保障,体现财权与事权相匹配原则,有待官方进一步明确,前海管理机构直属企业上缴部分利润是一个方向,探索给予前海管理机构一定的片区税收分成也是曾被探讨的方向。